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　　法治政府評(píng)估包括內(nèi)部評(píng)價(jià)、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估和社會(huì)滿意度測(cè)評(píng)(或稱(chēng)為社會(huì)評(píng)議)、自評(píng)自查等方式。法治政府評(píng)估的第三方作用逐步凸顯。在法治政府的評(píng)估方面，“開(kāi)門(mén)評(píng)估”日漸成為共識(shí)，委托第三方實(shí)施部分評(píng)估的做法已屢見(jiàn)不鮮。在一些地方發(fā)展到第三方獨(dú)立參與，乃至第三方主導(dǎo)測(cè)評(píng)的模式。

　　2004年國(guó)務(wù)院下發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》后，2009年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)，對(duì)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系考評(píng)工作的考評(píng)主體、考評(píng)方法、考評(píng)步驟、結(jié)果運(yùn)用等提出要求。該意見(jiàn)還附有《法治政府建設(shè)指標(biāo)體系總體框架》，設(shè)置8項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)、50項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)、187項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)。2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》也要求“加強(qiáng)依法行政工作考核，科學(xué)設(shè)定考核指標(biāo)并納入地方各級(jí)人民政府目標(biāo)考核、績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，將考核結(jié)果作為對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容”。中央的政策文件給了地方推動(dòng)法治政府考核、評(píng)估的巨大激勵(lì)，并確定了法治政府評(píng)估的基本框架與發(fā)展方向。之后，各地關(guān)于法治政府建設(shè)的量化考評(píng)指標(biāo)大多以此作為藍(lán)本,在其基礎(chǔ)上，制定本地的法治政府指標(biāo)體系。已經(jīng)提出或正在進(jìn)行依法行政考核、測(cè)評(píng)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府包括北京、天津、內(nèi)蒙古、遼寧、江蘇、廣東、福建、湖北、重慶、四川、貴州等地。一些地級(jí)市和較大的市政府也提出類(lèi)似的考核指標(biāo)。

　　在評(píng)估方式上，法治政府評(píng)估包括內(nèi)部評(píng)價(jià)、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估和社會(huì)滿意度測(cè)評(píng)(或稱(chēng)為社會(huì)評(píng)議)、自評(píng)自查等方式。法治政府評(píng)估的第三方作用逐步凸顯。在法治政府的評(píng)估方面，“開(kāi)門(mén)評(píng)估”日漸成為共識(shí)，委托第三方實(shí)施部分評(píng)估的做法已屢見(jiàn)不鮮。在一些地方發(fā)展到第三方獨(dú)立參與，乃至第三方主導(dǎo)測(cè)評(píng)的模式。

　　就測(cè)評(píng)對(duì)象而言，各類(lèi)政府機(jī)關(guān)、部門(mén)均被納入法治量化評(píng)估的實(shí)踐;就級(jí)別而言，省級(jí)、地市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處等都被納入。一些地方還注重評(píng)估的制度規(guī)范化建設(shè)，廣東省以政府規(guī)章形態(tài)出臺(tái)一系列評(píng)估規(guī)范，包括《廣東省依法行政考評(píng)辦法》、《廣東省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系(試行)》和《廣東省政府規(guī)章立法后評(píng)估規(guī)定》等。

　　在評(píng)估結(jié)果應(yīng)用上，不少地方政府已然較為重視發(fā)揮測(cè)評(píng)的摸底作用、評(píng)價(jià)作用、引導(dǎo)作用和督促作用。主要做法包括：對(duì)于測(cè)評(píng)指數(shù)排名靠前的政府、部門(mén)予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于排名靠后或結(jié)果在一定限度以下，則予以督辦;在指標(biāo)中設(shè)置上級(jí)政府引領(lǐng)的改革方向;通過(guò)測(cè)評(píng)結(jié)果摸底下級(jí)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、慣例做法等。

　　現(xiàn)行評(píng)估未解決量化難題

　　考察各地的法治政府評(píng)估，通常存在以下有待改進(jìn)之處。

　　首先，政府主導(dǎo)色彩濃厚，自說(shuō)自話現(xiàn)象嚴(yán)重。中國(guó)已有大量地方法治指數(shù)測(cè)評(píng)表現(xiàn)出強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)色彩，政府不僅操刀確定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)方式方法，甚至親自動(dòng)手評(píng)價(jià)的也不罕見(jiàn)。已有的地方法治指數(shù)相關(guān)測(cè)評(píng)大多以上級(jí)主導(dǎo)測(cè)評(píng)、被測(cè)評(píng)對(duì)象自我測(cè)評(píng)為主，雖然引入部分公眾和專(zhuān)家參與，但并未發(fā)揮應(yīng)有作用。即便測(cè)評(píng)中采取了民意調(diào)查，或者其他方式的公眾參與，但測(cè)評(píng)的中立性并未得到保障，測(cè)評(píng)結(jié)果依然難以取信于民。

　　其次，定性指標(biāo)占據(jù)比例仍然較高，量化測(cè)評(píng)難以落地。不少法治指數(shù)測(cè)評(píng)均將“定性與定量”相結(jié)合作為重要的測(cè)評(píng)方式，其中定性評(píng)估往往占據(jù)重要位置;在測(cè)評(píng)結(jié)果上，各項(xiàng)板塊、指數(shù)未予賦值的現(xiàn)象也廣泛存在。這在法治政府指標(biāo)體系的起步階段表現(xiàn)尤其明顯。

　　再次，客觀性指標(biāo)較為缺失，難以反映實(shí)際狀況?？陀^性指標(biāo)與主觀性指標(biāo)，在法治測(cè)評(píng)中應(yīng)當(dāng)予以合理配置，客觀性指標(biāo)基于其準(zhǔn)確性、科學(xué)性具有不可或缺的位置。但是，過(guò)于仰賴主觀性數(shù)據(jù)，采用滿意度測(cè)評(píng)的方式是不少地方的主要測(cè)評(píng)方式。這種方式受制于問(wèn)卷調(diào)查中樣本選擇的科學(xué)性、問(wèn)卷設(shè)計(jì)的嚴(yán)謹(jǐn)性等因素，往往容易出現(xiàn)失真的情況，難以客觀反映法治運(yùn)行情況。

　　最后，測(cè)評(píng)結(jié)果公開(kāi)不夠，評(píng)估應(yīng)用存在缺位。與測(cè)評(píng)本身的興師動(dòng)眾、轟轟烈烈形成鮮明對(duì)比的是，測(cè)評(píng)結(jié)果的外部公開(kāi)與外部應(yīng)用方面仍相當(dāng)薄弱。絕大部分地方的測(cè)評(píng)結(jié)果僅通過(guò)新聞媒體公開(kāi)排名靠前的若干機(jī)關(guān)，且大部分還是由測(cè)評(píng)對(duì)象作為“自我表?yè)P(yáng)”的方式來(lái)公之于眾，對(duì)于測(cè)評(píng)結(jié)果、測(cè)評(píng)報(bào)告缺乏系統(tǒng)、完整、全面的公開(kāi)、公示。這對(duì)于測(cè)評(píng)結(jié)果更為廣泛的應(yīng)用、社會(huì)各界的監(jiān)督作用發(fā)揮，都是極大的制約。

　　實(shí)施第三方評(píng)估完善評(píng)估指標(biāo)體系

　　第一，組織實(shí)施應(yīng)第三方主導(dǎo)。評(píng)估主體的中立是評(píng)估結(jié)果客觀、公正的最基本前提。從近年實(shí)踐看，凡是突出第三方的測(cè)評(píng)，其效果往往都較好;凡是政府主導(dǎo)，乃至關(guān)門(mén)測(cè)評(píng)的，其效果就相對(duì)較差。今后應(yīng)突出獨(dú)立的第三方測(cè)評(píng)機(jī)構(gòu)的作用和地位。具體而言，應(yīng)由第三方主導(dǎo)測(cè)評(píng)而非國(guó)家機(jī)關(guān)自我主導(dǎo)，第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有獨(dú)立自主性，避免被上級(jí)機(jī)關(guān)、被測(cè)評(píng)對(duì)象過(guò)多干擾。當(dāng)然，這并不排斥政府機(jī)構(gòu)從提供數(shù)據(jù)等方面給予必要配合與支持。

　　第二，指標(biāo)體系需進(jìn)一步完善。測(cè)評(píng)指標(biāo)科學(xué)與否直接關(guān)系到測(cè)評(píng)結(jié)果的科學(xué)性，除了依法、客觀、可操作等因素外，評(píng)價(jià)指標(biāo)的完善還應(yīng)當(dāng)考慮以下因素：一是兼顧連續(xù)性與靈活性。缺乏連續(xù)性的測(cè)評(píng)，年度縱向之間缺乏比較的可能;但指標(biāo)缺乏靈活性，則必然走向僵化，進(jìn)而流于形式。如何兼顧連續(xù)性和靈活性，對(duì)指標(biāo)設(shè)計(jì)者提出了高層次的要求。二是通盤(pán)考慮地方性與普遍性。中國(guó)地方法治指數(shù)的實(shí)施，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的地方性創(chuàng)新與突破色彩。其指標(biāo)體系也呈現(xiàn)出區(qū)域化特征，既有省一級(jí)的指標(biāo)體系，也有地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)的指標(biāo)體系。地方創(chuàng)新，已成為中國(guó)法治指數(shù)實(shí)踐的鮮明特色。法治指標(biāo)體系必然帶有多元性、區(qū)域性，這也是針對(duì)不同測(cè)評(píng)對(duì)象的屬性、特征所內(nèi)在要求的。三是兼顧公眾需求的主觀性與法治自身規(guī)律的客觀性。對(duì)法治的測(cè)評(píng)需要充分考慮公眾的法感情和法需求，也要考慮法治的公平正義、公開(kāi)透明、平等可預(yù)期等要求。以滿意度調(diào)查測(cè)評(píng)法治過(guò)于簡(jiǎn)單粗暴，無(wú)法適應(yīng)勝訴方與敗訴方、執(zhí)行難與順利執(zhí)行的精微情感需要。

　　第三，應(yīng)處置好公開(kāi)與保密之關(guān)系。首先，如果事先公開(kāi)測(cè)評(píng)指標(biāo)，作為測(cè)評(píng)對(duì)象的國(guó)家機(jī)關(guān)很可能根據(jù)指標(biāo)調(diào)整自身做法或者其外觀表現(xiàn)，這很可能使測(cè)評(píng)走過(guò)場(chǎng)。如果測(cè)評(píng)指標(biāo)從起草到出臺(tái)保密，則測(cè)評(píng)指標(biāo)的科學(xué)性從根源上就難以得到保證，測(cè)評(píng)結(jié)果也難以服眾。面對(duì)如此兩難，可選措施有：事先部分公開(kāi)，即考慮僅公開(kāi)一級(jí)、二級(jí)指標(biāo)，但三級(jí)或更具體指標(biāo)則秘而不宣;另一種方案是測(cè)評(píng)前雖然不公開(kāi)指標(biāo)，但測(cè)評(píng)結(jié)果出來(lái)后在下一年度(或按其他測(cè)評(píng)時(shí)間段)測(cè)評(píng)開(kāi)始前，公布上次的測(cè)評(píng)指標(biāo)。但這種模式要求每年測(cè)評(píng)指標(biāo)必須更新，應(yīng)有較大幅度的變動(dòng)。其次，對(duì)公眾而言，測(cè)評(píng)名次靠前的政府機(jī)關(guān)理應(yīng)提供更規(guī)范的公共服務(wù)，由此公開(kāi)測(cè)評(píng)結(jié)果也有強(qiáng)化公眾監(jiān)督的客觀效果;對(duì)于學(xué)術(shù)界而言，測(cè)評(píng)結(jié)果及相應(yīng)報(bào)告的公開(kāi)，更是提供了豐富的研究素材。顯然，測(cè)評(píng)結(jié)果的逐步公開(kāi)將是大勢(shì)所趨。

　　來(lái)源：《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2015年6月24日第754期