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　　信訪工作是根據(jù)我國具體國情作為司法渠道之外的救濟機制逐步建立起來的。其直接的憲法依據(jù)是我國現(xiàn)行憲法第41條規(guī)定的公民的批評建議權以及申訴、控告和檢舉權。2005年1月5日國務院第76次常務會議通過了《信訪條例》，自2005年5月1日起施行?！缎旁L條例》是我國目前信訪工作領域法律效力最高的法律文件，是國務院制定的調整信訪工作方面社會關系的行政法規(guī)。從《信訪條例》的法律性質來看，該《條例》是以國家行政機關或者是專門的信訪工作機構主動履行信訪工作職責和義務為前提的，具有非常濃厚的行政管理法色彩。從《信訪條例》調整的法律事項來看，信訪工作面對的是三類信訪事務：一是人民群眾對政府的批評意見;二是人民群眾對改善政府工作和加強行政管理的建議;三是公民個人涉法涉訴的申訴、控告和檢舉。

　　由于《信訪條例》只是關于信訪工作的行政法規(guī)，立法的重點在于解決行政機關或者專門的信訪工作機構如何有效完成信訪工作任務，履行信訪工作職責，并且由于信訪工作機構在信訪中具有主動性，信訪中的當事人處于被動狀態(tài)，故公民、法人或其他社會組織能否通過信訪渠道來最終實現(xiàn)自己的信訪目的，在制度上很難找到充分利用信訪渠道實現(xiàn)自己信訪訴求的“終結”機制，現(xiàn)有的信訪機制缺少信訪工作機構與信訪人之間通過充分互動而形成的具有終結信訪行為功能的有效“合意”，信訪機制仍然存在著無法提供最終法律救濟的制度缺陷。

　　如果要制定國家層面的《信訪法》，由于立法法賦予了全國人大及其常委會可以通過法律的形式來保護或限制公民的權利，因此，就可以對信訪人的信訪權利加以明確規(guī)定，并通過立法來規(guī)定相應的法律程序保障信訪人合法權益的實現(xiàn)。通過制定《信訪法》的方式來強化信訪工作的實際效果，歸根結底要解決的問題是信訪人的相關合法權益如何受到信訪工作機制的保護。從法理上來看，信訪工作機制只應以保障信訪人的合法權利為限，而不能因為信訪工作機制的存在讓各級政府承擔滿足當事人無限訴求的法律責任，更不能讓少數(shù)人利用信訪工作機制來謀取不正當?shù)睦?。因此，從《信訪條例》到《信訪法》重點解決的是如何給信訪中的當事人確權以及如何分配保障信訪人合法權益的法律責任問題，這個問題僅僅依靠作為行政法規(guī)的《信訪條例》是無法解決的。

　　要給信訪中的當事人設定權利，首先需要解決信訪中的當事人的身份和角色。如果不加區(qū)分地將參與信訪活動的當事人都視為“信訪人”，不利于信訪工作機構有效地區(qū)分工作的主次和根據(jù)不同類別的信訪需求來采取有針對性的措施。對信訪中的當事人進行分類，關鍵是要界定當事人的需求、主張和訴求與當事人本身的切身利益的關系，如果當事人提出的需求、主張和訴求只是跟當事人自身的利益有關，那么，當事人的心理預期就很高，信訪工作機制就必須要很好地解決當事人的需求、主張和訴求，否則就很難讓當事人對信訪工作滿意。而且如果當事人的需求、主張和訴求得不到滿足，由于其他制度救濟途徑無法有效解決當事人的問題，就容易出現(xiàn)當事人纏訪

　　甚至發(fā)生鬧訪的問題。在我國當前的信訪工作機制下，信訪中的當事人向信訪工作機構提出的各項要求，有很多是與當事人自身的合法權益無關的，要么是涉及到公共利益、集體利益，要么是與他人的利益相關，當事人好打抱不平。對于這一類信訪當事人，只要通過合理的反饋意見渠道基本上就能滿足當事人的要求，達到息訪的目的，但如果信訪工作機構不聞不問、冷漠待之，反而會誘發(fā)當事人的不滿。因此，對于這一類當事人在信訪中的權利的保護，一般只需要按照同類信訪事項，集中給當事人答復，特別是要保證信訪信息公開，讓當事人及時了解信訪工作機構的處理態(tài)度和處理結果。所以，以信訪事項與提出信訪的當事人之間的利害關系為標準，可以將信訪區(qū)分為信訪人信訪和一般公民、法人或其他社會組織的信訪。一般公民、法人或社會組織的信訪只要簡單地適用現(xiàn)行憲法第41條所保護的公民享有批評、建議、申訴、控告和檢舉的權利就可以達到法律上維權的目的，信訪工作機制只要給予充分地關注，給予必要的信息反饋，就能夠滿足相關當事人的信訪訴求。但如果信訪人與信訪訴求之間存在著直接的法律上的利害關系，信訪工作機制就必須要承擔一定程度滿足當事人信訪訴求的法律責任，而不能僅僅停留在一般性地給予答復的層次。因此，制定《信訪法》必須要針對這兩類不同群體給予不同性質的權利保護。

　　對于信訪人信訪，由于信訪處理結果與信訪人的切身利益直接相關，信訪人對信訪工作機制的心理依賴度要更高，故必須在立法上為信訪人設計比較全面的利用信訪工作機制實現(xiàn)自己訴求和主張的程序性權利，對于這些程序性權利，信訪工作機構必須要依法嚴格予以保護。對于一般公民、法人或其他社會組織的信訪，因為信訪處理結果與當事人自身的合法權益并不直接相關，所以，應當在制度上建立信訪工作公開化的機制，滿足當事人對政府和政府人員實施憲法和法律活動的政治監(jiān)督欲望，要做到及時反饋、信息暢通，充分保障公民、法人或其他社會組織通過信訪渠道來實現(xiàn)知情權和監(jiān)督權。

　　對于各級各類信訪工作機構來說，對于參與信訪活動的當事人作信訪人與一般公民、法人或其他社會組織的區(qū)分，可以集中精力來解決信訪人提出的合法訴求和主張，努力通過耐心細致的工作達到息訪止訪的目的。

　　過去在信訪工作中之所以出現(xiàn)一些當事人利用信訪手段擾亂信訪工作秩序、謀求不法利益的情形，關鍵是在制度上沒有對信訪中的當事人作出區(qū)分。對于信訪處理結果與自身確實有切身利益關系的信訪人，只要信訪人的要求或訴求沒有得到有效解決，就應當慎重對待，不能從制度上堵塞權利救濟的通道，否則，這類信訪人就會成為信訪工作中的不穩(wěn)定因素，隨時可能因為個人要求或訴求沒有得到滿足而重新求助于信訪工作機制，個別的甚至會采取極端手段，成為維護社會穩(wěn)定的危險源。所謂信訪終結制度，對于這類信訪人要設計信訪工作機制之外的權利救濟渠道，而不能簡單地在信訪工作環(huán)節(jié)終止信訪人的權利救濟途徑。對于一般公民、法人或其他社會組織提出的要求和主張，信訪工作機構在確認了具體的解決方式和實行信息及時反饋之后，應當設定信訪終結制度，防止一些人無理取鬧和無事生非。對于利用信訪工作機制謀取不法利益的當事人，一經查明虛假信訪行為屬實的，應當通過行政制裁、刑事制裁的手段來加以制止，必要時也可以采取民事制裁的方式，通過設定或加大當事人的財產義務來達到息訪止訪的目的。區(qū)分參與信訪活動的當事人作信訪人與一般公民、法人或其他社會組織，在制度上可以更好地確定信訪工作機構的法律責任以及信訪工作機制所承擔的制度功能，可以便于信訪工作走向精細化發(fā)展的道路。從現(xiàn)行憲法第41條規(guī)定的公民享有批評、建議、申訴、控告和檢舉權利的實現(xiàn)方式來看，有關國家機關無疑必須承擔保障公民相關權利實現(xiàn)的法律職責，但是，在有關國家機關承擔保障公民享有批評、建議、申訴、控告和檢舉權利的法律職責程度方面，不能千篇一律，不加區(qū)分，而是要區(qū)分保障責任的層次，這樣才能保證有關國家機關，特別是信訪工作機構更好地履行信訪工作職責，做到“有權必有責”、“有責必有罰”，從而建立起公民信訪權利與國家機關保障信訪權利實現(xiàn)的法律職責之間的嚴格的法律對應關系。

　　總之，制定《信訪法》，一定要對信訪中的當事人作不同的分類，切忌胡子眉毛一把抓，導致信訪工作機構面臨復雜的信訪當事人群體無法采取有針對性的措施。要充分利用好信訪工作機制的權利救濟功能，就應當以明確信訪中的不同當事人的合法權利為中心，通過明確信訪工作機構在保障各類信訪當事人不同類型的合法權利中的不同責任，達到信訪工作在權利救濟方面“精準救濟”和“信訪終結”的效果。